Comment les organisations non gouvernementales internationales (ONG) participent-elles à la mise en œuvre du droit international de la mer dans les juridictions nationales ? Dans de nombreux États, des acteurs privés participent désormais directement à l’application du droit, redéfinissant ainsi les frontières entre public et privé. Cette dynamique, si elle ouvre de nouvelles perspectives pour la protection des océans, soulève aussi des interrogations majeures sur le rôle de l’État au sein des espaces maritimes.
Rencontre avec Camille Michel*, doctorante en droit public au Collège de France.
Les ONG sont des structures d’intérêt public à but non lucratif. Indépendante des gouvernements et des institutions internationales, leur action se déploie à l’échelle nationale ou internationale pour défendre une cause ou apporter de l’aide dans des domaines variés, tels que l’humanitaire, l’environnement ou les droits humains. Certaines ONG jouissent d’une forte visibilité internationale, comme Greenpeace pour la protection de l’environnement, ou Médecins sans frontières pour l’aide médicale d’urgence. Toutefois, les ONG restent des acteurs privés qui possèdent leur propre agenda.
Pendant longtemps, le rôle des ONG se limitait à un rôle de plaidoyer ou de conseil auprès des États et des organisations internationales. Cependant, les dernières décennies ont vu leur influence évoluer. « Elles agissent désormais comme coacteurs du pouvoir public dans des domaines aussi divers que la surveillance maritime ou la gestion des ressources naturelles », explique Camille Michel. Elles ne souhaitent pas seulement voir les lois nationales évoluer, elles veulent s’assurer directement de leur application effective. Cette intervention dans le domaine public repose souvent sur des instruments financiers innovants, tels que les échanges dette-contre-océan, qui conditionnent la restructuration de la dette publique de l’État à des engagements environnementaux précis.
Ces instruments impliquent une influence croissante des ONG internationales dans la mise en œuvre du droit de la mer au sein des juridictions nationales participant à redessiner les frontières de la souveraineté étatique, à travers des partenariats qui engagent des fonctions régaliennes de l’État en écartant les mécanismes démocratiques classiques. Le cas des Seychelles illustre cette dynamique. L’ONG The Nature Conservancy codirige, avec le gouvernement seychellois, le fonds SeyCCAT chargé de la mise en œuvre d’un accord dette-contre-océan par lequel l’ONG dispose d’une voix à part, à égalité avec l’État dans la redistribution des fonds économiques destinés à la gestion de certaines de ses aires naturelles maritimes en échange de financements. Or, cette codirection brouille les frontières entre sphère publique et sphère privée. Selon Camille Michel, « cette configuration rend floue la frontière entre un partenariat stratégique et une substitution de l’État par un acteur privé doté d’une capacité de décision autonome ». En mobilisant des ressources financières conditionnelles à des engagements environnementaux, ces ONG prennent part à l’élaboration et à l’exécution de normes qui échappent en partie aux institutions étatiques traditionnelles.
Cette tendance se manifeste parallèlement dans le cas de Sea Shepherd Conservation Society. Autrefois célèbre pour ses actions contre la chasse à la baleine dans la haute mer, l’ONG s’est rapprochée des côtes en coopérant avec des États pour assurer la protection du vivant marin, par le biais d’accords de coopération qui lui permettent de mener des opérations de surveillance maritime dans certaines juridictions. Elle tend à assurer une présence constante en mer. Pour la chercheuse, il faut éviter que cette intervention de l’ONG ne se transforme en « une véritable substitution ». En ce sens, ces interventions déplacent les fonctions régaliennes hors de leur cadre institutionnel classique, posant des questions fondamentales sur l’exercice du pouvoir souverain et la vie démocratiques des États concernés.
Un déficit de légitimité démocratique
Cette prise en charge de fonctions publiques s’accompagne d’une opacité contractuelle. Toutes les clauses de ces accords passés entre États et ONG sont rarement rendues publiques. Pour Camille Michel, « ce déficit de transparence constitue une forme d’opacité juridique contraire aux principes de responsabilité démocratique ». L’absence d’accès à l’information prive les citoyens et les juridictions des moyens de contrôle habituellement associés à l’exercice du pouvoir public.
Pour anticiper ce risque de critiques, certaines ONG recourent à des dispositifs de consultation et à des comités multipartites. Cependant, ces modes de participation se révèlent largement formels. Selon la chercheuse, « il s’agit d’un mimétisme démocratique. Il ne fait que reproduire les formes institutionnelles de la participation ». Cette méthode de participation ne compense donc pas le déficit de légitimité. Dans d’autres cas, certaines communautés locales se sentent marginalisées par ces accords de coopération. En d’autres termes, le langage de la gouvernance participative est mobilisé sans que les principes de redevabilité, d’équité ou de participation des communautés affectées par l’action des ONG soient réellement garantis.
Dans ce contexte, le risque est double. D’une part, une privatisation rampante des fonctions publiques échappant à tout contrôle populaire ; d’autre part, une légitimation discursive de cette transformation à travers des dispositifs symboliques de concertation, dont la portée réelle demeure incertaine. Les États bénéficient d’une coopération internationale valorisée, tandis que certaines communautés locales voient leurs droits d’usage et leurs pratiques traditionnelles reconfigurés par des décisions prises avec des acteurs privés. Ce décalage peut fragiliser la légitimité de ces dispositifs dans leur dimension sociale et politique.
Une souveraineté recomposée
Ces transformations juridiques mises en lumière par ces recherches ne sont pas seulement souhaitées par des ONG, mais sont également provoquées par des organisations internationales, notamment dans le cadre des Objectifs de développement durable portés par l’Organisation des Nations unies, ou par des institutions financières internationales, comme la Banque mondiale. Ces agences onusiennes promeuvent une gouvernance par projet, reposant sur des partenariats public-privé et des instruments de financement conditionnel. De multiples États doivent accepter ces nouveaux types de coopération avec des ONG pour répondre à leurs obligations internationales. La souveraineté des États se voit recomposer par l’implication des ONG dans la gestion des espaces maritimes.
Au sein de cette dynamique, la figure de l’État comme sujet central du droit international se trouve profondément redéfinie. « Mon travail tend à reconnaître un modèle de bon gouvernement fondé sur la redevabilité, l’accès à l’information, et une reconnaissance substantielle des droits des communautés », explique la chercheuse, qui plaide dès lors pour un droit international environnemental fondé sur la transparence, la responsabilité juridique des ONG et la consultation effective des populations locales. Cette perspective vise à réarticuler efficacité écologique et justice démocratique, afin que la gouvernance des océans ne se réduise pas à une simple externalisation de souveraineté.
Si la contribution des ONG répond à l’urgence écologique et à une protection effective des espaces maritimes, elle remet en cause les fondements de la souveraineté et de la démocratie. Trouver une gouvernance des océans à la fois efficace face aux défis environnementaux, responsable juridiquement et légitime politiquement reste donc une question ouverte. L’analyse du rôle des ONG dans la redéfinition des responsabilités publiques met en lumière les ambivalences d’un modèle de gouvernance qui combine innovation juridique, efficacité écologique, et une reconfiguration des principes démocratiques. À l’heure où l’État n’est plus le seul garant de l’intérêt général, l’étude du rôle des ONG environnementales invite à repenser plus largement les conditions normatives d’une gouvernance globale juste et transparente.
*Camille Michel est doctorante en droit à l’université d’Orléans et assistante de recherche sur la chaire Droit international des institutions de la Pr Samantha Besson. Elle est lauréate du Prix de la Fondation Hugot du Collège de France 2025.
